Распределение частот GSM на конкурсах в России началось далеко не сразу, а лишь в 2007 году. Тогда ответственной за этот процесс была «Россвязь». Эта организация описала условия и провела конкурсы в которых распределялись частоты GSM/3G в различных регионах. На первых трех конкурсах были распределены частоты 3G, которые получила «большая тройка». Конкурсы с четвертого по седьмой касались частот GSM. Как известно, в них практически во всех регионах выиграла «Сумма Телеком», небольшая часть лицензий досталась «Билайну». Позднее, по судебным искам, билайновские победы были опротестованы и отменены.

Львиная доля тех лицензий, которые будут разыгрываться в конкурсах 2011 года – это как раз аннулированные лицензии конкурсов с 4 по 7.

Важно понимать, в каких условиях проводились конкурсы. В канун конкурсов произошло администативное изменение – в 2007 году была разрушена так называемая «трехзвенная система» регулирования, которая внедрялась с 2004 года на основании указа президента РФ. Было принято решение о создании единого регулятора, который бы занимался вопросами лицензирования разрешительной деятельности в области связи, начиная с распределения частот и заканчивая лицензированием связи и контента.

Механизм был таким – ГКРЧ в апреле 2007 года приняла решение о выделении спектра для использования операторами на той или иной территории. В этот момент старая структура действовала еще в полном объеме. Соответственно, после принятия решения ГКРЧ, у «Россвязи» было 45 дней на то, чтобы принять решение о проведении конкурса, известить операторов, опубликовав его условия и состав конкурсной комиссии. «Россвязь» с этой задачей справилась – условия были опубликованы по всем конкурсам с 4 по 15 (июнь 2007).

Условия были спорными, что неудивительно, поскольку такая деятельность была для регулятора новой, у регулятора не было соответствующего опыта. В «Россвязь» решили дать преимущества в конкурсе тем компаниям, которые имели бы телеком-лицензию и вели бы бизнес в данном регионе. Причем заявителем могла выступить любая компания, независимо от того, работала ли она в мобильном сегменте или в фиксированном. И для некоторых участников это стало своеобразным «пропуском» на конкурс, говорят, что такие получали лицензию на фиксированную связь буквально за пару недель до частотного конкурса.

Параллельно с проведением конкурсов с 4 по 7 в мае-июне 2007 года шла административная реформа, реорганизация регулятора, которая вылилась в образование «Росохранкультуры» с передачей ей всех полномочий по организации и проведению конкурсов. И эта организация оказалась с первых дней работы в нелегкой ситуации – конкурсы запущены и идут, нужно что-то с этим делать. В таких условиях было принято, в общем-то, логичное решение, что конкурсы с 4 по 7-й пройдут на уже опубликованных условиях, ведь механизм уже запущен.

Но не тут-то было, по обращению «Вымпелкома» в процесс вмешалось ФАС (см. решение по делу #1 17/239-07). В агентстве посчитали, что неправомерно, когда существующие бизнесы имеют преимущество в получении лицензий. Под давлением антимонопольщиков в «Росохранкультуре» было принято решение отказаться от прежних условий конкурса, подготовленных «Россвязью» и написать свои условия проведения конкурсов – которые затронут еще не проведенные конкурсы с 8 по 15.

Безусловно, все изменения в регулировании сопровождались бесконечными судебными спорами между участниками процесса. Активнее всех возражала «Сумма телеком», недовольная отменой условий, которые позволили этой компании выиграть в конкурсах с 4 по 7-й. Компания требовала, чтобы и дальнейшие конкурсы проводились бы по первоначальным правилам. Но было уже поздно, а в итоге суды подтвердили, что при проведении конкурсов были соблюдены все необходимые процессуальные решения.

Новые условия стали шагом вперед. В частности, устроители отказались от ряда сомнительных с точки зрения антимонопольного законодательства формулировок. Это сразу же сказалось на результатах конкурса – в них участвовали и победили другие компании, телекомовские, среди которых практически не было «сомнительных». Сказалась ориентация новых условий на реальных участников рынка, в частности требование, что участник должен иметь опыт оказания услуг сотовой связи GSM где-либо на территории страны. Tele2, например, получила 17 лицензий, которые были успешно реализованы, т.е. в соответствующих регионах началась коммерческая эксплуатация сетей GSM. Сегодня у компании уже 3.5 млн абонентов в этих регионах.

Необходимое отступление – как распределяют частоты в мире

Каждый регулятор заинтересован в том, чтобы мотивировать победителей подобных конкурсов как можно быстрее построить сеть, быстрее начать оказывать услуги, то есть реализовал бы полученную лицензию. В большинстве стран западного блока (США, Европа) эту задачу решают путем проведения аукционов. Каждый победитель, заплатив на аукционе существенную сумму, естественно заинтересован в реализации своих инвестиций в получение лицензии и частот. Чтобы «отбить» уже вложенные средства.

Beauty contest (конкурс красоты) – это альтернативный аукционам механизм, подразумевающий, что частоты распределяют, не на основе аукциона, а на основе сравнения соответствия участников конкурса некому списку требований. Этот механизм также применялся в мире. Но сейчас даже социально ориентированные страны Скандинавии уходят от конкурсов и последние распределения частот проведены здесь на базе аукционов.

Поскольку в России проводились не аукционы, а «конкурсы красоты», важным стало сформировать так называемые «лицензионные обязательства», которые по-идее, должны были бы «вдохновлять» операторов на реализацию полученных разрешений и частот в виде проекта. Для этого достаточно было выбрать один или несколько параметров в достаточной степени характеризующих уровень развития сети, и «привязать» их уровни к определенным датам, требуя от победителя соблюдения такого графика развития сети.

Обычно в качестве таких параметров могут служить площадь покрытия (количество населения в зоне покрытия) и число базовых станций. Так и поступили в России. В «Росохранкультуре» при разработке условий конкурсов с 8 по 15 предусмотрели некоторые требования к участникам конкурса в части построения сети. (См. Условия осуществления деятельности...). Каждый оператор, представляя заявку на конкурс, сообщал сколько базовых станций в каком регионе и к какому сроку он обязуется развернуть. Т.е. были обязательства по сроку запуска сети (п.2) и по динамике ее роста (п.7). На основе таких предложений регулятор принимал решение о выдаче лицензий, а обязательства закреплялись в лицензии. Но оказалось, что выполнять их готовы не все...

Проблема любого механизма, где стимулирование развития бизнеса идет не изнутри, а снаружи, как в случае с конкурсами, состоит в необходимости постоянного контроля. Мало «прописать» в лицензии какие-то требования. Необходимо еще отследить их выполнение, а при необходимости и заставить оператора соблюдать эти требования или наказать тех, кто требования выполнять не готов. Вплоть до отзыва лицензии.

Нынешний регулятор «Роскомнадзор» в 2009 году озаботился вопросами контроля, изучил ситуацию с соблюдением требований, и по итогам предъявил судебные иски к участникам конкурсов. Целью этого процесса было – либо стимулировать их на соблюдение лицензионных требований, либо отобрать лицензии у тех, кто не собирался их реализовывать. Отобраны на основе судебных решений были всего 2 или 3 лицензии из большого списка выданных (эти лицензии вновь поступят на конкурс в 2011 году). Но это не значит, что все остальные участники выполнили свои лицензионные обязательства. Просто механизм регулирования продемонстрировал свою неэффективность. Если посмотреть на таблицу, то очевидно, что «Tele2 Россия» – один из немногих участников конкурсов, которые построили свои сети и приступили к оказанию услуг. И какие-то сложные процедуры контроля для выяснения истинного положения дел не требуются – достаточно посмотреть на рынок, на отсутствие или наличие массового абонента у тех или иных компаний в том или ином регионе – ведь абоненты либо есть, либо отсутствуют.

Может быть пора регулятору осознать факт неэффективности подхода, который применялся в прошлом? И, как минимум, учесть ошибки при составлении новых условий конкурса. Например, пресечь возможность получения новых лицензий теми, кто и старые еще не реализовал, а изображает из себя «собаку на сене». Быть может, поощрить преференциями тех, кто реализовал лицензионные требования? Это если не замахиваться на переход к аукционам.

Конкурсы 2007 года, которые проходили под номерами 8-15, были безусловным шагом вперед по сравнению с предыдущими. Но готовясь к проведению конкурсов 2011 года, вероятно, стоило бы задуматься о дальнейшей модификации правил их проведения. Кроме того, нужны меры по лучшему стимулированию участников к соблюдению требований лицензий.

Проведение конкурсов поручено, как известно, «Роскомнадзору». Вероятно, как обычно, будет создавана рабочая комиссия для формирования условий конкурса. Далее возможны варианты. Например, условия конкурсов с 4 по 7-й публичному обсуждению не подвергались. Условия конкурсов с 8 по 15 частично рынком обсуждались, пусть для этого у регулятора нет какой-то постоянной процедуры. Сейчас, как хочется верить, предложения и замечания операторов сотовой связи собираются учесть. Более того, к обсуждению, похоже, привлекают и губернаторов соответствующих областей. В общем, демонстрируется подход значительно более прогрессивный и серьезный, чем это было ранее. Окажется ли такой шаг в большей степени показухой или мнения участников рынка лягут в основу изменений условий конкурса? Поглядим. Для меня важен уже факт того, что регулятор смог аннулировать часть лицензий и готовится их вновь выставить на аукцион. Жаль, что масштабы этих решений не велики, ведь лицензионные обязательства не выполнило значительно больше компаний. Не выполнили и сохранили за собой лицензии...

Стоит ли ожидать от регулятора дальнейших правильных и логичных шагов? Как минимум, корректировки условий конкурсов так, чтобы в них не смогли победить «сквоттеры», которые на деле не планируют использовать полученные частоты для строительства сети в регионе. Как максимум, контроля выполнения обязательств участниками прежних конкурсов и перераспределения тех лицензий, сроки выполнения обязательств по которым давно прошли.

Дополнительные материалы

• Решение ФАС (№1 17.239-07) в отношении итогов частотных конкурсов GSM 2007 года (2007.13.08)

• Результаты конкурсов по распределению частот 900 / 1800 МГц (с 8 по 15)

• Конкурсная документация открытого конкурса #4-РЧ/2007 на право получения лицензии на оказание услуг подвижной радиотелефонной связи

• Конкурсная документация открытого конкурса #8-РЧ/2007 на право получения лицензии на оказание услуг подвижной радиотелефонной связи

• Условия осуществления деятельности в соответствии с лицензией #XXXXX (типовые) (2007)

Дополнительные материалы, .pdf >>