В Украине о том, как и зачем приватизировать «Укртелеком», спорят уже несколько лет. Очередной тайм-аут на объявление условий приватизации монополиста лишний раз подтверждает, что украинские власти поступают совершенно верно, не отказываясь от приватизации вообще, но тщательно выверяя ее условия. На самом деле издержки приватизации будут существовать всегда, при этом международный опыт доказывает, что осуществлять продажу стратегически важного объекта следует очень осторожно, четко определившись с целями и задачами его приватизации.

Процессы разгосударствления операторов связи происходят на рынке коммуникаций на протяжении последних 10-15 лет. И, что интересно, в течение всех этих лет продолжается выяснение главного вопроса: в чем заключается цель приватизации инфраструктурных монополистов. Парадокс в том, что теперь под сомнение ставятся не только механизмы, но и главные мотивы приватизации. При этом критики приватизации нередко упускают из виду, что сама идея разгосударствления телекоммуникаций в свое время стала безальтернативным ответом на углубление кризиса отрасли, обусловленного монополизмом и неэффективностью госуправления.

Итак, в восьмидесятых годах, когда в индустриальных странах госсобственность переживала стагнацию, приватизация имела ярко выраженный идеологический характер, связанный с убеждением, что эффективное управление возможно только в частной компании. Поэтому считалось, что государство должно как можно быстрее отказаться от контроля над телефонными компаниями, лишь бы они попали в частные руки в коротчайшие сроки. Правда, уже в конце восьмидесятых стало ясно, что приватизация не решает всех проблем: оказалось, что в некоторых странах, где телефонная связь перешла в частные руки, приватизация принесла не намного больше пользы, нежели «коммерциализация», когда телефонные компании превратились в корпоративные предприятия, принадлежащие государству.

После такого переосмысления последствий приватизации международные эксперты стали увязывать смену собственника с задачами привлечения современных технологий, внедрением новых систем управления, передовых знаний и навыков. Причем особенно актуальным такой акцент был для развивающихся государств, которые испытывали дефицит современных технологий производства и менеджмента. Понятно, что на практике это оборачивалось настойчивыми рекомендациями привлекать к приватизации американские или английские корпорации, которые к тому времени были наиболее развитыми. В некоторых случаях это срабатывало. Тем не менее многие компании, которые просто нанимали советников, менеджеров из других стран, покупали технологию, также имели возможность получить опыт, который якобы мог появиться только благодаря приватизации.

Необходимость наполнить бюджет, то есть стремление по возможности дороже продать компанию, чтобы получить больше денег, нередко трактуют как единственную цель, которую используют как основной аргумент против оппонентов. Во многом это действительно так. Но и этот тезис мировым опытом не рассматривается как абсолютное благо, не имеющее негативных последствий. Для привлечения больших средств в бюджет выгоднее продавать «госмонополию», нежели просто эффективную компанию. Поэтому-то во многих странах, которые руководствовались этой логикой получения средств для бюджета, была создана неэффективная телекоммуникационная среда. Для получения максимальной прибыли телефонным компаниям предоставлялись неограниченные монопольные права и привилегии, которые в конечном счете дискредитировали весь позитив от возможной приватизации.

В определенной степени компенсировать негативные последствия приватизации монопольной отрасли может эффективное государственное регулирование отрасли. Следовательно, успех приватизации напрямую зависит от того, насколько точно будут выполняться законы, регламентирующие процедуры регулирования. А также насколько безболезненным окажется следующий этап развития отрасли, предполагающий отход государства от тотального контроля над ценообразованием, инвестированием и другими процессами в телекоммуникациях. Некогда английский премьер Тони Блэр одно из направлений своей политики сформулировал так: «Максимум рынка, но и влияния правительства - столько, сколько необходимо». Иными словами, задача правительства - стремиться к тому, чтобы рыночные стимулы были уравновешены регуляторными действиями надзорных органов. Интересно, что на протяжении последних десяти лет во всех странах мира шли острые дискуссии, вызванные переосмыслением того, что представляет собой регулирование: в какой мере дать волю рынку и какой должна быть роль правительства. Нельзя сказать, что государство всегда дистанцируется от сферы телекоммуникаций. Во многих странах правительство сначала покидало сферу коммуникаций, а потом возвращалось туда с новыми регуляторными требованиями, которые ранее казались ненужными.

Примечательно, что в Украине обновленная модель регулирования рынка появилась относительно недавно. Закон «О телекоммуникациях» был принят 15 декабря 2003 г. По единодушной оценке экспертов, главное достижение этого документа – демонополизация телекоммуникаций и снятие последних препятствий к приватизации «Укртелекома». Напомним, согласно закону должен быть создан новый центральный орган исполнительной власти со специальным статусом - Национальная комиссия по вопросам регулирования связи (НКРС), которая будет подконтрольна президенту. За НКРС закрепляются регуляторные функции, за Госкомсвязи - функции государственного управления отраслью. По словам эксперта Международного центра перспективных исследований Алексея Бакуна, «законодательное рассредоточение функций регулирования и управления телекоммуникационным рынком между двумя органами исполнительной власти позитивно повлияет на установление правил игры между его участниками, а также активизирует привлечение иностранных инвесторов в отрасль».

Другой важный момент, который в значительной степени влияет на развитие сферы телекоммуникаций, состоит во все большем обострении конкуренции между разными представителями разных телекоммуникационных технологий. Когда в мировой экономике началась приватизация и дерегуляция рынка телекоммуникаций, произошло четкое размежевание поставщиков услуг на компании, которые занимаются традиционной связью, и на операторов мобильной связи. Тогда это были два отдельных рынка, которыми можно было руководить по-разному, которые функционируют по различным правилам и законам. Однако на самом деле выясняется, что это не так, что разные технологии услуг передачи голоса и данных все больше конкурируют между собой. Во многих странах количество мобильных телефонов уже превышает количество мобильных линий, так как мобильная связь часто предлагает те же услуги по схожим ценам. Эта конкуренция между технологиями создает очень сложные условия для систем государственного регулирования, которые исходили из того, что разные технологии функционируют на разных рынках. Многие страны сейчас переживают очень болезненные процессы, реагируя на эти технологические новации, часто неумело, с задержками. В итоге усилия правительств по созданию нужных правил для функционирования этого рынка отстают от развития технологий, что создает перекосы на рынке и конфликты между операторами. Нужно заметить, что отмеченные процессы в Украине еще не стали предметом корпоративных скандалов, поэтому восполнение дефицита, соответствующего госрегулированию рынком, еще востребовано.

Результаты развития рынка телекоммуникаций в мире показали, что во всех странах, где состоялась приватизация, шла ожесточенная полемика вокруг того, что дала эта приватизация конкретной стране в целом и телекоммуникационной отрасли в частности. Выяснилось, например, что приватизация была не способна выполнить все предъявляемые к ней требования. Очевидно, этот вывод имеет прямое отношение к дискуссии, которая происходит в Украине. С одной стороны, от приватизации хотят получить все – деньги, эффективного собственника и многое другое. С другой стороны, нереально выработать такую идеальную модель приватизации или позаимствовать ее в другой стране, которая решит одновременно все проблемы страны и отрасли. Более того, ни одна страна не считает, что имеет идеальную модель. Поэтому, если правительство заявляет, что его цель в приватизации «Укртелекома» - привлечь деньги в бюджет, привести в компанию эффективных менеджеров, создать условия для притока капиталовложений в отрасль, то следует оценивать эти планы реалистично. Иными словами, следует учитывать, что Украина не является каким-то исключением из правил, что все страны шли на известные компромиссы, и что, наверное, подобные компромиссы придется применять и здесь.

Ожидая перемен в телекоммуникационной отрасли после приватизации, важно иметь в виду, что отход государства от оперативного управления компанией не означает абсолютную дерегуляцию отрасли. Важным результатом многолетней модернизации управления телекоммуникациями в мировом масштабе стало то, что дерегуляция обернулась довольно существенной регуляцией. Реформаторы поначалу полагали, что к началу 90-х годов государство вообще утратит влияние в сфере телекоммуникаций. То есть телекоммуникационная сфера будет функционировать так же, как любая другая отрасль, будут существовать общие законы, и конкуренция будет такой, что вне этих общих законов государство не будет иметь доступа к телекоммуникациям. Но на деле оказалось, что для того, чтобы рынок телекоммуникаций действовал эффективно, выполняя весь комплекс задач, необходимо создавать мощную регуляторную базу. Созданием этой базы занимались правительства практически всех стран мира на протяжении многих лет. Теперь эта база постоянно совершенствуется, ее развитие требует больших затрат не только от государства, но и от телефонных компаний, которые хотят иметь возможность вступать в равные отношения с регуляторными органами и как-то влиять на правительство. Понятно, что Украина находится в самом начале такого пути.

Значение мирового опыта для Украины ценно еще и тем, что подтверждает неизбежность прохождения страны через приватизацию телекоммуникаций. В то же время все болезненные для Украины вопросы являются болезненными для всех государств. Поскольку стандартного решения нет, государственная стратегия всегда будет нуждаться в определенном компромиссе. Так как достичь всех целей невозможно, всегда придется выбирать, какими целями пожертвовать. Но в случае компромисса кто-то, конечно, будет рисковать, так как те, чьими интересами пожертвуют, всегда будут неудовлетворены. Главное – не рассматривать эту проблему в одной плоскости, поскольку все вопросы, с которыми сталкивается государство, являются многоаспектными, и их решение требуют компромиссов между разными интересами общества.

Действительно, все, что происходит с «Укртелекомом», не может не интересовать других участников телекоммуникационного рынка и общество в целом. Эта компания владеет большей частью магистральных линий связи, является монополистом на рынке телефонной связи, оказывает очень сильное влияние на рынок доступа в Интернет и т. д. В настоящее время «Укртелекому» принадлежат 100% акций ЗАО «Утел», которое занимает 70-75% рынка международной связи по объему передаваемого голосового трафика. Но формально эта компания остается совместным украинско-американо-голландско-немецким предприятием. С сентября прошлого года «Укртелеком» начал работать над новой концепцией развития «Утела». На внеочередном собрании акционеров «Утела» было решено изменить состав наблюдательного совета оператора и «усилить взаимодействие с ОАО «Укртелеком» во избежание ненужной конкуренции и дублирования функций компаний». Данный процесс начался на фоне неформальных дискуссий среди политиков о возможности продажи «Утела» отдельно от «Укртелекома» (как ранее была продана доля в UMC). Однако, по мнению экспертов, если бы такая схема была утверждена, то шансы на успешную продажу «Укртелекома» были бы сведены к минимуму. С выводом оператора международной связи из состава «Укртелекома» национальный оператор-монополист остался бы лишь компанией с устарелыми технологиями и «полуразвитой» междугородной сетью. Вряд ли этот «огрызок» былого телекоммуникационного монстра смог бы заинтересовать инвесторов.

Что же касается перспектив приватизации «Укртелекома», то Георгий Дзекон, и. о. председателя правления компании, уверен: «Приватизация необходима для того, чтобы «Укртелеком» начал жить по нормальным экономическим законам. Компании, которая почти на 93% государственная, очень сложно работать по законам реальной экономики. Она живет по законам, больше связанным с обслуживанием государственных, а также политических интересов. Приватизация необходима и для того, чтобы привлечь дополнительные средства для инвестиционной программы».

Для справки: «Укртелеком» контролирует около 80% рынка местной телефонии, обслуживает 9 млн. абонентов и владеет самой разветвленной первичной сетью, в которой действуют свыше 12 тыс. км волоконно-оптических линий связи. 2003 г. компания закончила с прибылью 616 млн. грн. при доходе от реализации 5,1 млрд. грн. В настоящее время 92,86% акций ОАО «Укртелеком» принадлежат государству и находятся в управлении Фонда государственного имущества, 7,14% акций реализованы на льготных условиях работникам предприятия. В последнем проекте приватизации предусматривалось закрепление в госсобственности 50%+1 акций компании.

© Андрей Фролов , "ForUm"